雨仁研究丨深度解读最高院《矿业权纠纷司法解释》十大亮点(一)

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2018-02-06 15:55:14

申升律师按:2017年7月27日,最高人民法院召开新闻发布会,正式发布了《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》。《矿业权纠纷司法解释》共23个条文,主要包括矿业权纠纷案件中涉及的矿业权出让合同的效力及解除,矿业权转让合同的效力、强制履行、合同解除及违约责任承担,矿业权抵押的设立、实现,特别区域内矿业权合同效力的司法审查,以及涉矿环境公益诉讼、司法建议及环境司法与行政执法的协调等方面的内容。

《矿业权纠纷司法解释》的出台,有效解决了现行涉及矿业权的法律、法规多着眼于行政监管需要,不能完全适应矿业权流转日益市场化的发展趋势,和全国各级法院对相关法律、法规的理解差异较大,裁判标准不一的现实问题;适应了矿业权市场发展的需求,促进了生态文明建设,统一了裁判规则。

笔者有幸作为中华全国律师协会环资委对该司法解释(征求意见稿)建议的通稿和执笔人员,参与了该司法解释的立法建议工作。现就该司法解释所呈现的“十大亮点”按照条文顺序作一解读,以便于大家更好地理解和适用

亮点一:矿业权出让合同的成立、生效和解除

申升律师

【矿业权出让与矿业权出让合同】

国土资源部关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知(国土资发[2000]309号)第15条规定,矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。国土资源部关于印发《矿业权交易规则(试行)》的通知(国土资发[2011]242 号)第27条规定,矿业权出让合同应包括下列基本内容:(一)出让人、受让人的名称、场所、法定代表人;(二)出让矿业权的简要情况,包括地理位置、范围、面积,地质勘查工作程度、资源开发利用和矿山环境保护以及土地复垦要求等;(三)出让矿业权的年限;(四)成交价格、付款方式或权益实现方式等;(五)申请办理矿业权登记手续的时限及要求;(六)争议解决方式及违约责任;(七)需要约定的其他内容。

【矿业权出让合同的法律性质】

矿业权出让属于矿业权流转的一级市场,经历了从无偿到有偿、从申请在先到竞争性取得的深刻变化。2015年中共中央、国务院在《生态文明体制改革总体方案》中要求,“探矿权采矿权出让方式,原则上实行市场化出让”。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》等文件,强调要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。最高院认为,国家作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,本质上属于用益物权设立行为,既以行政许可为基础,兼具民事合同的基本属性。合理认定矿业权出让合同的性质和效力,对尊重市场主体意思自治,明确所有者、管理者和使用者的权利义务关系,优化矿产资源配置等均具有重要意义。

关于矿业权出让合同的法律性质,理论界和司法实务界均存在不同的观点。归纳之,主要有民事合同说、行政合同说和双重性质说。

民事合同说认为,在矿业权的出让中,矿业行政主管部门是参与市场活动的民事法律关系的主体,并基于平等自愿的原则将矿业权出让给受让人。矿业权出让行为是属于财产出让的合同行为,是一种设定用益物权的物权行为。

行政合同说认为,矿业权出让合同是行政机关行使其国家行政权力,与矿业权受让人达成的行政合同,这种合同的本质是国家许可矿业权人在特定区块进行勘查和开采的许可行为。

除以上两种主要的学说之外,还有主张民事行为和行政行为的双重说,认为政府在矿业权出让合同关系中既是行政管理者,又是矿产资源所有者的代表人,既可以作为行政机关对矿业权申请人进行审查和批准,又可以代表矿产资源所有者与矿业权申请人签订矿业权出让合同,约定双方的权利义务及各方违约的责任。矿业主管部门作为国有自然资源所有者的代理人,在市场交易中属于民事活动的平等一方,而作为社会经济活动的管理者,又必须负起维护市场秩序和社会公正的责任。政府的双重身份导致出让合同既有行政合同性质,又有民事合同性质。

【矿业权出让合同的成立和生效】

最高院认为,人民法院审理矿业权出让合同纠纷案件应充分保障双方当事人的合法权益。一方面要监督行政机关依法行政,防止发生“黑箱”操作,避免以公用物寻租的情形;另一方面要注意保护自然人、法人和非法人组织的合法产权利益,践行诚实信用、契约严守、契约正义等法律原则。为此,《解释》第二条规定:“县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,除法律、行政法规另有规定的情形外,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。”

根据国土资源部《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》《矿业权交易规则(试行)》等关于矿业权出让程序的相关规定,采“招拍挂”等市场化出让方式的,受让人须与出让人签订矿业权出让合同,经公示无异议,履行支付矿业权出让价款等相关手续后,持成交确认书、出让合同及其他所需材料,向有审批权限的国土资源主管部门申请办理矿业权登记手续,领取勘查许可证或采矿许可证,方能取得矿业权。目前无法律、行政法规规定此种方式中的矿业权出让合同需经行政审批才能生效。矿业权出让采用协议出让方式的,国土资源部曾规定需经由省级国土资源厅或者国土资源部审批,但2015年5月10日国务院明确取消该项非行政许可审批。至于采“批准申请”方式的,若国土资源主管部门与受让人不签订出让合同,自不适用本解释规定。而且《矿业权出让制度改革方案》进一步明确,要推进矿业权竞争性出让,严格限制矿业权协议出让,调整矿业权审批权限,强化出让监管服务。故矿业权出让合同应适用合同法第四十四条第一款的规定,自依法成立之日起生效。

合同成立,是指合同当事人就合同的主要条款协商一致。所谓协商一致,是指当事人之间的意思表示一致,也称合意。合同成立是当事人就合同的必要内容达成合意的法律事实。依法成立的合同在当事人之间建立起他们追求的法律关系。在法律上,合同成立被认为是一种客观存在,必须具备法定或者约定的构成要素。

合同成立与合同订立是不同的法律概念,但两者存在密切的联系。合同订立是合同成立的基础和前提,没有合同的订立,也就不存在合同的成立;合同订立是当事人为订约而进行相互协商的全过程,而合同的成立仅是缔约当事人达成合意的状态;合同的订立存在合同成立与不成立两种后果,而合同成立仅是合同订立的积极后果。合同的成立是当事人之间产生权利义务的基础,具有重要的作用:首先,合同的成立旨在解决合同是否存在的问题。合同成立是合同订立过程的成功结果。如果合同不成立,或订立失败,不发生具体合同,也就无所谓合同的履行、变更、解除或者终止等问题。其次,合同的成立是认定合同效力的前提条件。只有成立的合同才会发生合同是否有效的问题。最后,合同的成立是区分合同责任和缔约过失责任的根本标志。合同订立过程中,因一方当事人的过失致使合同不成立即订约失败,造成他方损失的,过失方应当承担损害赔偿责任,但因合同关系尚不存在,这种损害赔偿责任只能属于缔约过失责任。只有在合同成立后,因当事人之间存在合同关系,一方违反合同的,才会发生合同的违约责任。

《合同法》第44条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。”一般情况下,合同生效与合同成立是一致的,合同成立就产生效力。合同成立是合同双方当事人要约承诺的结果,承诺通知到达要约人时生效,承诺生效时合同成立。但根据《合同法》的规定,在两种情况下,合同的成立与生效的时间不相一致。一种是附条件或附期限的合同。根据《合同法》第45条和第46条的规定,当事人可以对合同约定附条件或约定附期限。附生效条件的合同,自条件成就时生效;附解除条件的合同,自条件成就时失效。附生效期限的合同,自期限届至时生效;附终止期限的合同,自期限届满时失效。第二种是法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续才生效的合同。根据《合同法》规定,依法成立的合同,自成立时生效。但法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。

【矿业权取得的起始时间确定】

矿业权自何时设立,受让人何时取得矿业权,往往是矿业权纠纷案件处理过程中首先要解决的问题。因矿业权出让中涉及出让合同的签订日期、“招拍挂”确认成交日期、矿业权登记日期、许可证签发日期、许可证载明的权利有效起止日期等多个时间节点,应以何者为准,存在争议。最高院认为,根据矿产资源法等涉矿法律、法规的规定,矿业权在国土资源主管部门颁发许可证后才设立,许可证是受让人是否拥有矿业权的权利外观,除矿业权保留等特定情况外,通常须遵循“有证即有权、无证则无权”的确权原则。故,在现有法律框架内,矿业权登记与物权法上具有确权意义的不动产登记并不完全一致,此亦是不动产统一登记机构暂未将矿业权登记纳入其中的重要原因。鉴于此,解释将受让人取得矿业权的时间确定为矿产资源勘查许可证或者采矿许可证载明的有效期的起始时间。

矿产资源勘查许可证和采矿许可证均列明有两种矿证的有效期限。《国土资源部关于勘查许可证日期确定问题的复函》(国土资函228号)指出:“勘查许可证有效期以勘查许可证证书上载明的日期为准。”《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》(国土资发〔2007〕95号)规定:“采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。”

因此,《矿业权纠纷司法解释》第三条第一款明确规定:“受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的,人民法院应予支持。”为明确“矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前,经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人”的合法权益,解释第三条第二款同时规定:“第三人越界或者以其他方式非法勘查开采,经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人,请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的,人民法院应予支持。”

【解除矿业权出让合同的情形】

合同解除,是指在合同有效成立后,当解除条件具备时,因当事人一方或双方的意思表示,使基于合同发生的民事权利义务关系归于消灭的法律行为。合同解除制度有不同的分类,从合同解除事由源于法定还是约定的角度,可以将合同解除分为法定解除与约定解除,其中约定解除又包括约定解除权与合意解除。

《合同法》第8条规定:“依法成立的合同,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。”第93条规定:“当事人协商一致,可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时,解除权人可以解除合同。”依据上述法律规定,当事人签订合同之后应遵循诚实信用原则根据合同约定履行义务,不得随意变更或者解除合同。如当事人要求解除合同,一是经双方协商一致解除,二是根据合同约定的解除条件解除。在无法经过双方合意或者依合同约定解除合同的情况下,对符合法定解除情形的,当事人可以依据《合同法》第94条之规定请求法定解除,即“有下列情形之一的,当事人可以解除合同:(一)因不可抗力致使不能实现合同目的;(二)在履行期限届满之前,当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务;(三)当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行;(四)当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的;(五)法律规定的其他情形。”

为有效解决在订立矿业权出让合同的目的不能达到时,出让合同的存在已不具有实质意义,使守约方能够从已被严重违反的合同中解脱出来,及时消除或减少因对方违约所造成的损失,最高院司法解释第4条明确规定了出让人和受让人双方分别有权解除合同的不同情形:

(一)为解决出让人未按照出让合同约定履行“移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证”的主要义务时,受让人的权利行使问题,解释规定在此情形下“受让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。”

(二)为解决矿业权人严重违反水土保持、土地复垦、环境保护等公法上义务,和被吊销矿业权证及未按约定支付矿业权出让价款时,出让人的权利行使问题,解释规定在此类情形下“出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。”

即:“受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正,或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证,或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款,出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。”

附:司法解释相关条文

第二条 县级以上人民政府国土资源主管部门作为出让人与受让人签订的矿业权出让合同,除法律、行政法规另有规定的情形外,当事人请求确认自依法成立之日起生效的,人民法院应予支持。

第三条 受让人请求自矿产资源勘查许可证、采矿许可证载明的有效期起始日确认其探矿权、采矿权的,人民法院应予支持。

矿业权出让合同生效后、矿产资源勘查许可证或者采矿许可证颁发前,第三人越界或者以其他方式非法勘查开采,经出让人同意已实际占有勘查作业区或者矿区的受让人,请求第三人承担停止侵害、排除妨碍、赔偿损失等侵权责任的,人民法院应予支持。

第四条 出让人未按照出让合同的约定移交勘查作业区或者矿区、颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证,受让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。

受让人勘查开采矿产资源未达到国土资源主管部门批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案要求,在国土资源主管部门规定的期限内拒不改正,或者因违反法律法规被吊销矿产资源勘查许可证、采矿许可证,或者未按照出让合同的约定支付矿业权出让价款,出让人请求解除出让合同的,人民法院应予支持。(完)